Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera
Estrategias prácticas para su correcto desahogo
El Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA) consiste en una serie de actos previstos en la Ley Aduanera (LAD) que tienen la finalidad de determinar las contribuciones de comercio exterior omitidas e imponer las sanciones correspondientes.
El acto preparativo de mayor importancia para este procedimiento de fiscalización es el embargo precautorio de la mercancía, quedando en un recinto fiscal para su manejo, guarda y custodia. Por la posibilidad de encontrarse irregular y tratándose de subvaluada se puede sustituir el embargo con un depósito en cuenta aduanera de garantía, que se tramita ante instituciones bancarias o casas de bolsa. De acuerdo al artículo 151 de la LAD la autoridad puede proceder en los siguientes casos:
I. Cuando las mercancías se introduzcan a territorio nacional por lugar no autorizado o cuando las mercancías extranjeras en tránsito internacional se desvíen de las rutas fiscales o sean transportadas en medios distintos a los autorizados tratándose de tránsito interno.
II. Cuando se trate de mercancías de importación o exportación prohibida o sujeta a las regulaciones y restricciones no arancelarias a que se refiere la fracción II, del artículo 176 de esta Ley y no se acredite su cumplimiento o sin acreditar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o, en su caso, se omita el pago de cuotas compensatorias. Tratándose de las normas oficiales mexicanas de información comercial, sólo procederá el embargo cuando el incumplimiento se detecte en el ejercicio de visitas domiciliarias o verificación de mercancías en transporte.
III. Cuando no se acredite con la documentación aduanera correspondiente, que las mercancías se sometieron a los trámites previstos en esta Ley para su introducción al territorio nacional o para su internación de la franja o región fronteriza al resto del país y cuando no se acredite su legal estancia o tenencia, o se trate de vehículos conducidos por personas no autorizadas. En el caso de pasajeros, el embargo precautorio procederá sólo respecto de las mercancías no declaradas, así como del medio de transporte, siempre que se trate de vehículo de servicio particular, o si se trata de servicio público, cuando esté destinado a uso exclusivo del pasajero o no preste el servicio normal de ruta.
IV. Cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento o de la verificación de mercancías en transporte, se detecte mercancía no declarada o excedente en más de un 10% del valor total declarado en la documentación aduanera que ampare las mercancías.
V. Cuando se introduzcan dentro del recinto fiscal vehículos de carga que transporten mercancías de importación sin el pedimento que corresponda para realizar el despacho de las mismas.
VI. Cuando el nombre o domicilio fiscal del proveedor o importador, señalado en el pedimento o en la factura, sean falsos o inexistentes o cuando en el domicilio fiscal señalado en dichos documentos, no se pueda localizar al proveedor o la factura sea falsa.
VII. Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior en un 50% o más al valor de transacción de mercancías idénticas o similares determinado conforme a los artículos 72 y 73 de esta Ley, salvo que se haya otorgado la garantía a que se refiere el artículo 86-A fracción I de esta Ley.
Los medios de transporte de las mercancías quedan afectos al pago de las contribuciones y de las cuotas compensatorias causadas por la entrada o salida del territorio nacional, si los propietarios, empresarios o conductores no dan cumplimiento a las disposiciones mencionadas en el artículo 1 de la LAD, salvo en los casos a que se refieren a las fracciones I, II, III, IV, VI y VII del anterior precepto, si el medio de transporte cuenta con una carta de porte que cumpla los requisitos fiscales de los artículos 29-A y 29-B del Código Fiscal de la Federación (CFF), así como con el contenido del artículo 181 del Reglamento de la LAD. Se debe tener mucho cuidado, ya que los supuestos de las fracciones II y IV del mismo precepto, el resto de la mercancía, aún sin irregularidades, queda como garantía del interés fiscal, a menos que se trate de maquiladoras o empresas con programas de exportación autorizadas por la Secretaría de Economía.
El PAMA comienza con la realización del acta de inicio, sin embargo la LAD considera que es cuando se levanta un acta circunstanciada de irregularidades y termina con la emisión de la resolución, en la cual la autoridad aduanera determinará la situación jurídica regular o irregular de las mercancías embargadas, incluyendo los medios en los que se transportan. El particular afectado cuenta con la oportunidad de aportar elementos y argumentos en su defensa, los cuales la autoridad tiene la obligación de valorar y analizar para determinar si la importación de esas mercancías ha cubierto los requisitos y formalidades, antes de dar su resolución.
La LAD en su artículo 150 establece que el derecho de audiencia se ejercerá en los diez días hábiles siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del acta de inicio. Sin embargo, el primer párrafo del artículo 153 señala que el interesado deberá ofrecer por escrito las pruebas y alegatos que a su derecho convenga dentro del plazo de diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación. Como medios de defensa que se pueden interponer contra las resoluciones que recaen a este tipo de procedimiento se encuentra el previsto en el artículo 203 de la misma Ley: “En contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación”, la interposición de éste recurso será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con un juicio administrativo. Las etapas del procedimiento administrativo del PAMA son los siguientes:
1. Levantamiento de un escrito de irregularidades.
2. Elaboración del acta de inicio.
3. Apertura del periodo para elaboración alegatos y aportación de pruebas.
4. Emisión y notificación de la resolución.
La LAD establece como obligación para las autoridades emitir la resolución al PAMA dentro de cuatro meses contados a partir del día siguiente a aquél en que quede integrado el expediente. Esto es, transcurridos lo diez días para los alegatos y pruebas, aportados o no, en caso de que la autoridad no emita la resolución definitiva, las actuaciones quedan sin efecto.
Una vez que se ejercen facultades de comprobación por parte de la autoridad aduanera en las cuales se detectan irregularidades en la internación de mercancía al país se procederá al levantamiento de un acta de embargo precautorio e inicio del PAMA, donde se hará constar conforme el artículo 151 de la LAD:
• Lugar, hora y fecha en que se lleva a cabo la diligencia y cualquier otra circunstancia que auxilie a precisar el acto.
• Orden de verificación o de visita con sus datos de fecha de expedición, número de oficio, fundamentación legal de la expedición de la orden, autoridad que la expide...
• Identificación de los funcionarios pertenecientes a la autoridad que practica la diligencia.
• Hechos y circunstancias de tiempo, modo y lugar que motiven su inicio, elaborando una relación sucinta de los acontecimientos que se presentaron. Fundamentar las presuntas infracciones y señalar las circunstancias de hecho por las que se consideran cometidas.
• Descripción, naturaleza y demás características de las mercancías objeto.
• En su caso, la toma de muestras de las mercancías y cualquier otro elemento probatorios necesarios para dictar la resolución.
• Designación por parte del particular de dos testigos, y ante su negativa los hará el personal de la autoridad.
• Designación por parte del particular del domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar y resolver el procedimiento correspondiente, y de señalar uno falso, la resolución correspondiente será notificada por estrados. Sólo los pasajeros podrán señalar un domicilio fuera de dicha circunscripción.
• Dar a conocer al particular afectado que tiene un plazo de diez días hábiles,
contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la presente acta de inicio para ofrecer las pruebas y los alegatos que a su derecho convenga.
• Firma de los que intervengan.
• Copia al interesado y hacerlo constar.
De acuerdo con el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria (RISAT) las unidades administrativas facultadas para iniciar y tramitar el PAMA serán únicamente:
• Administración General de Aduanas (Artículo 11, fracciones XIII, XXXV, LVIII y LIX RISAT).
• Aduanas (Artículo 13 RISAT).
• Administración General de Auditoría Fiscal Federal (Artículo 17, fracciones XII, XVII y XVIII RISAT).
• Administración Central de Fiscalización (Artículo 18, RISAT).
Estratégica (Apdo. E, fracciones I, II y III).
De Comercio Exterior (Apdo. F, fracciones I, II y III).
• Administraciones Locales de Auditoría Fiscal (Artículo 19, Apdo. A, fracción I RISAT).
Subadministraciones Locales de Auditoría Fiscal (Artículo 19, Apdo. B, fracción I RISAT).
• Administración General de Grandes Contribuyentes (Artículo 20, Apdo. A, fracciones XXXV, XL RISAT).
Administraciones Centrales de Fiscalización (Artículo 21 RISAT).
A Empresas que Consolidan Fiscalmente (Apdo. E, fracciones I y II).
Al Sector Financiero (Apdo. F, fracciones I y II).
Internacional (Apdo. G, fracciones I y II).
De Precios de Transferencia (Apdo. H, fracciones I y II).
A Grandes Contribuyentes Diversos (Apdo. I, fracciones I y II).
De Comercio Exterior (Apdo. J, fracciones I y II).
El día 13 de julio del 2012 se publicó una reforma en el diario oficial de la federación, reagrupando algunas de las unidades en materia aduanera y fiscalización donde se crea la Administración General de Auditoria de Comercio Exterior.
Respecto a las entidades federativas, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en el artículo 73 fracción XXIX, reserva expresamente algunas fuentes de riqueza para que queden gravadas exclusivamente por la federación; pero en dicha fracción no quedan comprendidos los principales impuestos federales y no establece impuestos reservados en forma exclusiva a los estados, ni a los municipios. El sistema constitucional permite a la federación en la fracción VII del artículo 73, establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos de la federación, sin que esto quede limitado a los gravámenes enumerados en la fracción XXIX.
De la interpretación sistemática, relacionada de estas dos últimas fracciones, el último párrafo y XXX, se advierte que el Congreso de la Unión cuenta con facultades expresas para establecer contribuciones para satisfacer el presupuesto; así como expedir una ley en la que se precisen los porcentajes en que los estados y los municipios participarán. Razón por la cual surge La Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que establece un sistema de coordinación fiscal en México. Este análisis se desprende de la tesis aislada, I.8º.A.135 A publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 989.
La LCF, en el capítulo III contempla la colaboración administrativa entre las entidades y la federación, prevé que podrán celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos federales, que comprenderán las funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, de acuerdo con el artículo13 LCF. Así mismo advierte que serán consideradas, en el ejercicio de las facultades a que se refieren los convenios o acuerdos respectivos, como autoridades fiscales federales y en contra de los actos que realicen cuando actúen de conformidad con este precepto, sólo procederán los recursos y medios de defensa que establezcan las leyes federales, artículo14 LCF. Por lo que es de concluirse que las autoridades fiscales de las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), serán competentes para iniciar y resolver el PAMA, siempre y cuando dicha facultad esté prevista en el Convenio de Coordinación respectivo.
Los principales actos de las autoridades fiscales por los cuales puede originarse un PAMA son:
1. Reconocimiento aduanero (Artículos 11, fracción XXXIV y 13 RISAT y 44 LAD).
2. Segundo reconocimiento (Artículos 11, fracción XXXIV RISAT y 44 LAD).
3. Verificación de mercancías en transporte (Artículos 11, fracción X, 17, fracción V y 32, fracción XXIV del RISAT, 46 de la LAD y 42, fracción VI del CFF).
4. Verificación de vehículos de procedencia extranjera (Artículos 11, fracción X, 32, fracción XXIV del RISAT y 42, fracción VI del CFF).
5. Visitas domiciliarias (Artículos 11, fracción LXXVII, 17, fracción III, VII, 20, fracción V, 32, fracción XXIV del RISAT y 42, fracción V del CFF y 155 LAD).
6. Puestas a disposición (Artículo 3 de la LAD).
La presentación por el ciudadano afectado de las pruebas y alegatos en el PAMA implica que en el mismo se encuentre presente el reconocimiento de la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 CPEUM, en razón de la privación de la propiedad o posesión de sus mercancías a través del embargo precautorio de las mismas, garantía de audiencia que le otorga la característica de constitucionalidad al referido procedimiento administrativo. Esto se hará de conformidad con lo establecido en los artículos 123 y 130 del CFF.
Los requisitos para el ofrecimiento de las pruebas, además de que el escrito libre cumpla con establecidos en los artículos 18, 19, 123 y 135 del CFF y 153 de LAD. Los documentos probatorios generalmente ofrecidos en este tipo de etapas son los pedimentos y anexos, facturas, solicitudes de importación temporal, actas de internación temporal de vehículos y cartas porte, además se admitirán las pruebas periciales, documentos trasmitidos por el Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI)...
Finalmente, dentro del plazo de cuatro meses la autoridad aduanera tiene la obligación de emitir y notificar la resolución conforme el tercer párrafo del artículo 153 de la LAD, la cual debe reunir todos los requisitos de un acto administrativo de acuerdo con lo dictado por el artículo 38 del CFF; y contar con firma autógrafa del titular de la unidad administrativa que tramitó el PAMA o de quien pueda suplirlo, como estipula el Art. 10, antepenúltimo párrafo del RISAT, el cual versa que el direccionamiento sea de manera directa al propietario, poseedor o tenedor, o bien al responsable solidario. Generalmente la autoridad tiene una estructura definida de su conformación:
- Direccionamiento
- Proemio
- Resultandos
- Considerandos
- Liquidación
- Multas
- Puntos Resolutivos
El orden y contenido pueden variar a los criterios que surjan con posterioridad por la autoridad aduanera. Como lo expusimos anteriormente, en el artículo 203 de la LAD, contra las resoluciones definitivas que se dicten procederá la tramitación del recurso de revocación establecido en el CFF, el cual es un medio de defensa procedente contra la resolución que dicte la autoridad aduanera correspondiente, contra el acto con la que se dé fin a un Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera. Debe ser interpuesto por quien esté afectado en su interés jurídico y será válido cuando la resolución no haya sido materia de impugnación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Además de presentar un escrito ante la autoridad competente, por el domicilio fiscal del infractor o de la autoridad que emitió el acto, en un término de 45 días siguientes a aquél en que haya surtido efectos su notificación. Ante su promoción la autoridad resolverá en cualquiera de estas situaciones, acorde con el artículo 133 del CFF:
1. Desechar el recurso de revocación por improcedente.
2. Confirmar validez de la resolución impugnada.
3. Determinar que se dicte una nueva resolución donde se subsanen las observaciones que se hicieron presentes en el recurso de revocación.
4. Dejarla sin efectos.
5. Ordenar que se reponga parcial o totalmente el procedimiento administrativo en materia aduanera.
Este recurso administrativo es optativo de acuerdo con el artículo 120 del CFF, por lo que el afectado con la resolución puede interponer de forma directa un Juicio Contencioso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la sentencia que recaiga puede tener dos sentidos generales, el favorable de efectos plenos como es la nulidad lisa y llana o, una para efectos que se reponga en procedimiento; el segundo sentido es el negativo, donde se confirme el contenido de la resolución del recurso de revocación o la validez del acto impugnado. En este último caso, el contribuyente afectado sólo le resta interponer un juicio de amparo directo, el tiempo para presentarla de quince días hábiles, contando a partir del día siguiente a aquél en que haya surtido efectos, conforme a la ley, la notificación de la sentencia.
En conclusión, las consecuencias de un PAMA son sumamente trascendentales, pues no sólo abre un procedimiento administrativo para determinar una situación jurídica en materia aduanera, sino que su contenido pone en juego diversas circunstancias, que pueden ser desde la imposición de sanciones económicas hasta privación de libertad del ciudadano, por esto se debe conocer bien su conformación y desahogo adecuado.